O debate
sobre a regulação dos meios de comunicação gera controvérsias em todo o
continente. De um lado, movimentos sociais desejam estabelecer novas
regras de funcionamento a um setor que se modifica rapidamente.
Por Gilberto Maringoni e Verena Glass
De outro, empresas acusam tais articulações de quererem uma volta da censura. O que há por trás de cada formulação?
Uma polêmica ronda a América Latina. Ela
toca em pontos sensíveis e várias ordens de interesses. Trata-se das
propostas envolvendo a elaboração de novas legislações para os meios de
comunicação em alguns países do continente.
Isso acontece especialmente na
Venezuela, Argentina, Equador e Bolívia. No Brasil ainda não há uma
decisão de governo a respeito.
O pano de fundo é a mudança no panorama
político continental a partir da virada do século. Em alguns países há
uma reação ao modelo de matiz liberal, adotado nos anos 1980-90. Assim,
as disputas em torno da comunicação envolvem diversas concepções
políticas.
A área de comunicações tem se mostrado particularmente
sensível às demandas por novas regras de funcionamento. As empresas de
mídia, por lidarem com difusão de ideias, valores e abordagens
subjetivas, alegam que a pretensão dos que advogam a criação de novas
normas é implantar a censura e o cerceamento à livre circulação de
ideias.
Os defensores das mudanças afirmam o
contrário. Dizem que o setor é monopolizado e que um novo pacto legal
teria por base a defesa de um pluralismo de opiniões.
Além disso, uma série de progressos
técnicos tornou obsoletas as políticas públicas de comunicação
estabelecidas há mais de duas décadas.
As primeiras legislações sobre meios de
comunicação no continente foram criadas no período do nacional
desenvolvimentismo, entre os anos 1930 e 1960, tendo como marca
inspiradora a estratégia de substituição de importações. Seus
pressupostos básicos eram a definição do espectro radioelétrico como
espaço público (que funcionaria em regime de concessão à iniciativa
privada) e a não permissão para que estrangeiros fossem proprietários de
empresas ou meios.
As políticas de abertura das economias,
privatizações e enfraquecimento dos poderes de fiscalização e regulação
do poder público resultaram em várias situações de hiatos legais.
A constituição de agências reguladoras,
de composição tripartite – Estado, empresas e sociedade civil –, em
alguns casos, deixou as sociedades a mercê de oscilações e da
volatilidade dos mercados.
Com a entrada em cena de novas tecnologias, esse cipoal legal tende a ficar superado.
TECNOLOGIA E ECONOMIA
Há em curso um processo de
internacionalização das empresas de comunicação na América Latina. Ele
obedece pelo menos duas dinâmicas, uma tecnológica e outra econômica.
A primeira delas, a tecnológica,
refere-se ao grande salto realizado pela microeletrônica nos últimos
quarenta anos e que poderia ser sintetizado pela convergência de mídias,
observada a partir da segunda metade dos anos 1990. Telefonia,
televisão, rádio, transmissão de dados, cinema e música passaram a
confluir e a se apoiar cada vez mais em plataformas comuns.
No âmbito legal, isso fez com que
lógicas balizadoras nas décadas anteriores, que tratam separadamente de
televisão, rádio, indústria cinematográfica e fonográfica e telefonia
ficassem obsoletas.
Como conviver com leis que impediam a participação
de estrangeiros em grupos de mídia, se as empresas de telefonia,
privatizadas e desnacionalizadas, estão não apenas no mercado de
internet, mas no de televisão, de radiofonia e de produção de conteúdos?
Como submeter tais empresas às jurisdições nacionais?
A segunda variável dessa equação tem
contornos na dinâmica da economia. A abertura dos países do sul do mundo
à globalização, através dos pontos definidos pelo Consenso de
Washington (1989), acarretou ampliação da liberdade de circulação de
capitais, incremento de investimentos em carteira, compra de empresas,
joint-ventures e fusões de toda ordem.
Ativos negociados nas grandes bolsas
internacionais mudam rapidamente de mãos e sociedades são feitas e
desfeitas com a rapidez de um impulso eletrônico. Acionistas
majoritários tornam-se minoritários da noite para o dia. Na lógica dos
negócios, não haveria razões para que empresas de comunicação seguissem
senda diversa.
DESTERRITORIALIZAÇÃO DAS EMPRESAS
Outra novidade da invenção da tecnologia digital e das redes virtuais é a desterritorialização das empresas de comunicação.
Até o advento da revolução digital
(1980-90) as empresas de comunicação precisavam estar sediadas no país
em que operavam. Não se tratava apenas de uma exigência legal, baseada
no ideário do nacional-desenvolvimentismo. Toda uma teia de negócios,
especialmente aqueles ligados à publicidade e ao financiamento dos
meios, estava ancorada em fronteiras definidas.
Agora, um provedor de internet, um
sítio, portal ou uma emissora de TV a cabo pode emitir conteúdo de
qualquer parte do globo para qualquer país, sem necessidade de antenas
transmissoras ou equipamentos sofisticados.
O problema central é que os provedores
de internet e as emissoras de TV a cabo não são classificáveis como
empresas produtoras de conteúdo informacional pelas antigas legislações.
A privatização das teles na América
Latina, nos anos 1980-90, abriu uma caixa de Pandora. Foram vendidos
monopólios de telefonia do Estado. É possível que os governantes que
patrocinaram tais ações não vislumbrassem estar às portas de uma
reviravolta tecnológica que possibilitaria a convergência de mídias e
ultrapassaria as fronteiras.
As empresas de telefonia, por exemplo,
que nos anos 1990 tinham a seu cargo apenas a comunicação de voz à
distância, consolidaram-se, duas décadas depois, como os maiores
provedores de internet da região e apresentam um poder de fogo
dificilmente igualado por qualquer rede de TV tradicional.
Atualmente televisão, rádio, telefonia,
cinema, literatura, audição musical, transmissão de dados, instrumentos
de navegação e outros podem ser captadas por um mesmo smartphone. Mas
cada uma daquelas funções obedece a regras específicas.
Provedores de internet apresentam
tecnologia para produzir e transmitir conteúdos. Como os provedores não
estão enquadrados nas antigas normas legais, suas atrações podem ser
produzidas em qualquer parte do mundo e enviados, com características
locais, a qualquer país. Ao mesmo tempo, como as empresas globais
possuem representações também em cada país, uma complicada cadeia de
brechas nas antigas regulações foi aproveitada para legalizar as novas
firmas.
CEPAL E IPEA
Em 2003, a Cepal (Comissão Econômica da
América Latina e Caribe), órgão da ONU, lançou o livro Los caminos hacia
uma sociedad de la información em América Latina y el Caribe.
Embora defasado no quesito tecnologia, o
estudo de 130 páginas busca dar conta das implicações da convergência
tecnológica, dos marcos regulatórios até então existentes, do
financiamento e do capital humano, entre outros. Segundo o
documento:
“O ponto de partida na tarefa de criar um marco regulatório
para a sociedade da informação é o respeito pelos direitos humanos
fundamentais”.
O pesquisador argentino Martin Becerra,
em entrevista concedida em outubro de 2011, comenta a situação da
América Latina diante do novo quadro do setor. Para ele,
“na América
Latina, há uma falta de tradição no controle estatal da regulação sobre
os meios de comunicação, se comparamos com a situação da Europa ou da
América do Norte. (…) Uma perspectiva democratizadora deveria orientar a
ação do setor dos meios de comunicação à regulação equânime, pública,
transparente e equitativa”.
Os pesquisadores do Ipea Fernanda De
Negri e Leonardo Costa Ribeiro, publicaram no boletim Radar Ipea nº 7,
de outubro de 2010, um artigo intitulado “Tendências tecnológicas
mundiais em telecomunicações – Índice de medo do desemprego”.
De acordo com eles,
“recentemente, um
estudo realizado pela Comissão Europeia mostrou que grande parte da
distância existente entre Estados Unidos e Europa em termos de
investimentos privados em P&D se deve ao setor de TICs (Tecnologias
de Informação e Comunicação).
O setor privado norte-americano investe
1,88% do produto interno bruto (PIB) em P&D, contra 1,19% do setor
privado europeu. No setor de TICs, estes investimentos são de 0,65% do
PIB nos EUA e 0,31% na Europa. (…) No caso brasileiro, as diferenças –
em termos de recursos alocados em P&D – em relação aos EUA e à
Europa são ainda mais marcantes. O setor privado brasileiro investe,
segundo dados de 2008 do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), cerca
de 0,5% do PIB em P&D, entre os quais apenas 20%, ou 0,1% do PIB,
são realizados pelos setores de TICs”.
AS NOVAS LEIS
Na Venezuela (2000), na Argentina (2009)
e na Bolívia (2011) foram aprovadas normas para regulamentar a
atividade de comunicação. No Equador, em dezembro de 2011, a Assembleia
Nacional discutia novas regras para o setor. O México possui uma
legislação aprovada em 1995, que não impõe restrições ao capital
externo. No Brasil, o debate sobre uma nova legislação faz parte da
demanda de diversos setores sociais. Mas ainda não entrou na pauta
político-institucional do país.
ARGENTINA
A legislação mais abrangente e detalhada
para o setor de comunicações dos anos recentes foi promulgada na
Argentina, em 2009. A própria presidente Cristina Kirschner presidiu
reuniões na Casa Rosada com líderes sindicais e estudantis,
proprietários de empresas de comunicação, produtores independentes,
reitores de universidades, diretores e professores das faculdades de
comunicação, líderes de igrejas e associações de rádios e televisões
comunitárias para apresentar ideias e sugestões.
A Ley de Medios, promulgada em outubro
de 2009, é longa – 166 artigos – e cheia de remissões a outras normas.
Ela representa uma resposta ousada à supremacia dos meios de comunicação
no jogo político, social e cultural da atualidade. A Ley propõe
mecanismos destinados à promoção, descentralização, desconcentração e
incentivo à competição, com objetivo de barateamento, democratização e
universalização de novas tecnologias de informação e comunicação.
Alguns pontos da lei argentina merecem destaque:
– Democratização e universalização dos serviços;
– Criação da Autoridade Federal dos
Serviços de Comunicação Audiovisual, órgão autárquico e descentralizado,
que tem a função de aplicar, interpretar e fiscalizar o cumprimento da
lei;
– Criação do Conselho Federal de
Comunicação Audiovisual da defensoria pública de serviços de comunicação
audiovisual, para atender reclamações e demandas populares diante dos
meios de comunicação;
– Combate à monopolização – nenhum
operador prestará serviços a mais de 35% da população do país. Quem
possuir um canal de televisão aberta não poderá ser dono de uma empresa
de TV a cabo na mesma localidade;
– Concessões de dez anos, prorrogáveis por mais dez;
– Reserva de 33% dos sinais
radioelétricos, em todas as faixas de radiodifusão e de televisão
terrestres em todas as áreas de cobertura para as organizações sem fins
lucrativos;
– Os povos originários terão direito a dispor de faixas de AM, FM e de televisão aberta, assim como as universidades públicas.
BOLÍVIA
Em 10 de agosto de 2011, o presidente
Evo Morales promulgou a Ley general de telecomunicaciones, tecnologias
de información y comunicación, que estabelece um marco regulatório para a
propriedade privada de rádio e televisão e garante vários direitos aos
chamados povos originários. O dispositivo legal também criou um processo
de licitação pública para as concessões, e estipulou requisitos a serem
cumpridos pelas concessionárias privadas.
A norma é menos abrangente que sua
correspondente argentina, mas caminha na mesma direção: fortalecer
instrumentos legais do poder público na supervisão da atividade de
comunicação. Assim, o espectro redioelétrico, nos termos da lei, segue
em mãos do Estado, “que o administrará em seu nível central”.
A grande novidade do conjunto de normas,
que envolve 113 artigos, é a distribuição de frequências por setores:
Estado, até 33 por cento; Comercial, até 33 por cento; Social
comunitária, até 17 por cento e Povos indígenas, camponeses e
comunidades interculturais e afrobolivianas, até 17 por cento.
As concessões das frequências do Estado
serão definidas pelo Poder Executivo. Já para o setor comercial, haverá
licitações públicas e no caso do setor social comunitário – povos
originários, camponeses e afrobolivianos –,as concessões serão feitas
mediante concurso de projetos, com indicadores objetivos. A lei
estabelece ainda que a sociedade civil organizada participará do desenho
das políticas públicas em tecnologia de telecomunicações, tecnologias
de informação e comunicação e serviço postal, exercendo o controle
social em todos os níveis de Estado sobre a qualidade dos serviços
públicos.
Por fim, a lei afirma que todas as
instâncias de governo – federal, provincial e municipal – garantirão
espaços para a organização popular exercer esse direito.
VENEZUELA
Na Venezuela, a Lei Orgânica de
Telecomunicações foi aprovada em março de 2000. Trata-se de uma norma
extensa, com 224 artigos, que “estabelece um marco legal de regulação
geral das telecomunicações, a fim de garantir o direito humano das
pessoas à comunicação e à realização das atividades econômicas de
telecomunicações necessárias para consegui-lo, sem mais limitações que a
Constituição e as leis”.
A lei também reserva a exploração dos
serviços de telecomunicações a pessoas domiciliadas no país. O órgão
responsável por supervisionar os serviços é o Ministério da
Infraestrutura, e foi criada a Comissão Nacional de Telecomunicações
(Conatel), “instituto autônomo, dotado de personalidade jurídica e
patrimônio próprio (…) com autonomia técnica, financeira, organizativa e
administrativa” para “administrar, regular, ordenar e controlar o
espaço radioelétrico”.
O tempo de concessões de frequências de
rádio e televisão é estipulado para um período máximo de 15 anos,
podendo ou não ser prorrogado. E foram estabelecidas sanções aos
concessionários que vão de admoestação pública, multa, e revogação da
concessão à prisão dos responsáveis.
A nova legislação também regulamenta o mercado secundário de concessões.
A subscrição de um acordo de fusão entre
empresas operadoras de telecomunicações, a aquisição total ou parcial
dessas companhias por outras empresas operadoras assim como a divisão ou
criação de filiais que explorem os serviços de telecomunicações, quando
impliquem mudanças no controle sobre as mesmas deverão submeter-se à
aprovação da Comissão Nacional de Telecomunicações.
BRASIL
No Brasil, onde ainda vigora o Código
Nacional de Telecomunicações de 1962, apesar da vigência de novas normas
– como a Lei do Cabo (1994) e da Lei da TV Paga (2011) – não há uma
regulação abrangente nessa área. Uma parcela expressiva da sociedade
organizada (movimentos populares e entidades empresariais) e
representantes do Estado realizaram, no fim de 2009, a I Conferência
Nacional de Comunicação (Confecom), onde se destacaram seis pontos
centrais: um novo marco regulatório para a comunicação, a regulamentação
do artigo 221 da Constituição Federal (que trata da regionalização da
programação da televisão), os direitos autorais, a comunicação pública
(radiodifusão estatal), o marco civil da internet e a concretização do
Conselho Nacional de Comunicação. São debates que ainda aguardam
desfecho.
“A América Latina está em ebulição em matéria de regulação dos meios de comunicação”
Conversamos com Bia Barbosa, do Coletivo
Intervozes, e Dênis de Moraes, professor de Comunicação na Universidade
Federal Fluminense e autor de diversos livros sobre o tema.
Desafios do desenvolvimento procurou
também um representante da Associação Brasileira de Radiodifusores
(Abra), mas não obteve resposta. A seguir, trechos das entrevistas.
Desafios do Desenvolvimento
– Vários países do continente – em especial Argentina, Bolívia e
Venezuela – têm aprovado novas regulamentações sobre as comunicações.
Como você vê este panorama?
Bia Barbosa – A
atualização dos marcos regulatórios da comunicação em diferentes países
da América Latina mostra vontade política dos governos e apoio da
população para dar maior pluralidade e diversidade a um setor
estratégico para a consolidação da democracia nesses países. Em cada uma
dessas nações, ficou claro que as reformas que vinham sendo
implementadas precisariam necessariamente passar também por esta área,
sob o risco de direitos fundamentais como a liberdade de expressão e o
acesso à informação continuarem sendo negados ao conjunto daquelas
populações.
Denis de Moraes – A
América Latina está em ebulição em matéria de regulação dos meios de
comunicação. É uma tentativa de superar a histórica letargia do Estado
diante da avassaladora concentração das indústrias de informação e
entretenimento nas mãos de um reduzido número de corporações, quase
sempre pertencentes a dinastias familiares. Cabe ao Estado um papel
regulador, harmonizando anseios e zelando pelos direitos à informação e à
diversidade cultural.
Desafios do Desenvolvimento – No caso brasileiro, como está esse debate?
Bia Barbosa –
Infelizmente, estamos distantes dos avanços conquistados na América
Latina. Depois da I Conferência Nacional de Comunicação, realizada em
2009, com a participação do poder público em todas as suas esferas, de
setores significativos do empresariado e da sociedade civil, a
expectativa era a de que o governo federal colocaria em discussão
pública uma proposta de novo marco regulatório. Até agora, no entanto, o
anteprojeto elaborado pelo então ministro Franklin Martins continua
secreto, e o conjunto das resoluções da I Confecom não saiu do papel.
Recentemente o governo voltou a anunciar que em breve abrirá uma
consulta pública sobre o novo marco regulatório. A sociedade civil e os
movimentos populares esperam que o novo compromisso se cumpra.
Denis de Moraes – O
Brasil está na vanguarda do atraso em termos de regulação da mídia. A
legislação de radiodifusão brasileira continua sendo uma das mais
anacrônicas da América Latina. Até hoje, não foram regulamentados os
artigos 220 e 221 da Constituição promulgada em 5 de outubro de 1988,
que, respectivamente, impedem monopólio ou oligopólio dos meios de
comunicação de massa (art. 220, § 5º) e asseguram preferência, na
produção e programação das emissoras de rádio e televisão, a
“finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas”, além da
“promoção da cultura nacional e regional e estímulo à produção
independente que objetive sua divulgação” (art. 221, I e II). O
imobilismo dos sucessivos governos chega a ser alarmante.
Desafios do Desenvolvimento – Há necessidade de se regulamentar as comunicações num tempo de surgimento acelerado de novos meios?
Bia Barbosa – Sem
dúvida. Nossa principal legislação do setor – o Código Brasileiro de
Telecomunicações – tem 50 anos. É preciso efetivar a proibição do
monopólio nos meios de comunicação de massa, como previsto na
Constituição Federal; consolidar um sistema público de comunicação no
país; regulamentar a veiculação de conteúdo regional e independente no
rádio e na TV; criar mecanismos para que a população se defenda de
eventuais abusos na exploração do serviço de radiodifusão; dar
transparência aos processos de concessão e renovação de outorgas; acabar
com as concessões para políticos; fomentar as rádios comunitárias; etc.
Denis de Moraes – É
inadiável a necessidade de regular o sistema de comunicação sob
concessão pública. Em primeiro lugar, devemos ressaltar a importância
estratégica das políticas públicas de comunicação para redefinir o setor
de mídia em bases mais equitativas, combatendo assimetrias que têm
favorecido a iniciativa privada (hoje, predominantemente nas mãos de
dinastias familiares, muitas delas associadas a corporações
transnacionais). Está em questão proteger e valorizar as demandas
coletivas frente à voracidade mercantil que prospera à sombra da
convergência entre as áreas de informática, telecomunicações e mídia,
tornada possível pela digitalização.
Fonte: Revista do IPEA
Publicado em: http://www.rededemocratica.org/