Por Camila Souza Ramos A julgar por alguns editoriais dos jornais O Globo e O Estado de São Paulo, um estrangeiro desavisado pode achar que o Brasil está à beira de um novo regime autoritário. Isso se ele tiver lido as edições feitas após a divulgação do texto que servirá de base para a realização da 2ª Conferência Nacional de Cultura, quando os periódicos falaram em uma “nova investida contra a democracia”, sendo que o documento faria parte de um “museu de teratologia política”. A Conferência de Cultura será uma das dez que acontecem somente neste ano. Nos últimos sete, foram realizadas 68 conferências nacionais e internacionais – 20 somente no ano passado, que envolveram mais de 4,5 milhões de brasileiros.
A Conferência de Cultura, que acontece entre 11 e 14 de março, não foi a única a ser entendida por grande parte da imprensa como uma “ofensa” à democracia. O relatório do 3º Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), resultado da 11ª Conferência Nacional de Direitos Humanos, realizada em dezembro de 2008, também foi outra acusada de criar mecanismos de restrição às liberdades democráticas, o que, inclusive, fez o governo federal rever o texto inicial e retirar algumas expressões que incomodaram setores mais conservadores.
Tais planos, porém, não são produtos de um projeto de um partido ou de um governo, mas resultado de um processo longo de reuniões municipais, regionais, estaduais e nacionais, abertas à participação popular, onde são debatidas e elaboradas propostas de políticas públicas. Apesar de realizadas já com certa constância, as conferências e outros mecanismos de participação direta da população na vida política do país ainda não são temas correntes na mídia.
A chamada democracia participativa há tempos faz parte do cotidiano acadêmico, mas passaram a ser mais discutidas como alternativas principalmente durante o período de redemocratização das repúblicas da América Latina no século passado, ao se pensar em como recriar o Estado na região. No entanto, foi somente na última década que tais mecanismos passaram a ser incorporados às instituições de alguns países. Exemplos disso podem ser vistos na Venezuela, onde foram instalados os Conselhos Comunais no governo de Hugo Chávez; na Bolívia, que introduziu o mecanismo de referendo para alterações constitucionais e no Equador, onde há o Conselho Nacional de Planejamento. No Brasil, o mais tradicional destes mecanismos é o Orçamento Participativo (OP), que consiste na decisão, tomada por parte da população organizada em fóruns de debates, sobre como será feita a divisão orçamentária do município. Outros mecanismos cada vez mais comuns são os conselhos participativos, regionais ou temáticos, e as conferências nacionais.
Estas iniciativas, de certa forma, questionam as limitações do modelo representativo, que mantém uma relativa distância entre as instituições e a sociedade, a ponto de 54,7% da população latino-americana preferir um regime autoritário caso este resolva a situação econômica de seus países e atenda a suas demandas sociais, segundo o relatório Democracia na América Latina, realizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 2007. Nesse cenário, a criação de mecanismos de participação direta é apontada como uma forma de auxiliar na superação dessa crise de representação e de buscar, dentro da democracia, meios para resolver as questões econômicas e sociais. “O futuro da democracia é o casamento entre as democracias representativa e a participativa”, acredita Olívio Dutra, ex-governador do Rio Grande do Sul e ex-prefeito de Porto Alegre, na gestão em que foi introduzido o OP na capital gaúcha.
Diversas propostas debatidas em conferências já resultaram em projetos de lei, decretos ou até planos nacionais que traçam diretrizes para políticas setoriais. As conferências de saúde, mais tradicionais em termos de mecanismo de participação popular, [hiperlink: A 1ª Conferência Nacional de Saúde, apesar de contar com pouca participação popular, foi a primeira iniciativa no sentido de criar um espaço formal para o diálogo entre a população e o Estado, mesmo tendo ocorrido durante o Estado Novo de Vargas, em 1941. Quem esteve à frente da criação da Conferência foi o então ministro da Educação, Gustavo Capanema, pois até a segunda conferência não havia um ministério para a área.] já tiveram como resultado a criação do Ministério da Saúde, a Reforma Sanitária e a criação do SUS, a municipalização dos serviços de saúde e a emenda 29/2000 à Constituição Federal, que dispõe sobre o financiamento da saúde pública. Também saíram de conferências nacionais o Plano Nacional de Promoção de Igualdade Racial (Planapir), que indica metas para a superação do racismo, o Plano Nacional de Habitação e a criação do Conselho de Cidades, que facilitou a aplicação do Estatuto das Cidades nos municípios, entre outros (ver box).
Construção democrática
A realização das conferências nacionais é precedida de etapas municipais e estaduais, abertas à participação de qualquer cidadão. A partir de debates, são tiradas resoluções, que são encaminhadas para a organização da etapa nacional. Também podem ser feitas conferências regionais ou autogestionadas – as chamadas conferências livres –, que podem ou não ter suas propostas encaminhadas diretamente para a etapa nacional.
No caso da 2ª Conferência Nacional de Cultura, cujas etapas municipais e estaduais foram responsáveis pela produção do documento que gerou polêmica na imprensa comercial, os municípios reivindicaram etapas municipais, e não regionais, como na conferência anterior. Segundo Silvana Lumachi Meireles, secretária de Articulação Institucional do Ministério da Cultura, é importante que os municípios discutam internamente políticas municipais setoriais, pois as próprias reuniões municipais podem resultar em avanços imediatos. “São momentos para consolidar as propostas de planos municipais ou estaduais. Em São Luis, instaurou-se e elegeu-se um conselho de cultura na conferência da cidade”, exemplifica.
Os conselhos, por sua vez, constituem um mecanismo constante de participação popular na proposição de políticas públicas que podem ser de caráter regional ou setorial. Muitos conselhos foram conquistados após discussões de conferências nacionais e pressão popular para que a diretriz fosse institucionalizada. Um dos mais tradicionais são os conselhos tutelares, instituídos em 1990 e previstos para funcionarem com conselheiros eleitos nas comunidades e para ser responsáveis pela garantia dos direitos da criança e do adolescente nos municípios. Atualmente há 26 conselhos em nível nacional, que tratam desde a previdência social até políticas culturais.
Hoje, está em discussão na Secretaria Geral da Presidência da República a elaboração da Consolidação das Leis Sociais (CLS), que teriam, entre suas diretrizes, uma regulamentação para o funcionamento de conferências e conselhos e sua utilização para a elaboração de políticas sociais. A ideia, para além de tornar perenes as conquistas e lembrar o exemplo da CLT de Getúlio Vargas, é de, como afirmou o ministro Patrus Ananias à imprensa, "colocar a questão social no campo dos direitos do cidadão e deveres do Estado brasileiro". A proposta foi anunciada em setembro de 2009 pelo presidente Lula e está prevista para ser debatida no Congresso Nacional neste mês de março. Porém, a previsão é que a aprovação da CLS aconteça somente no próximo governo.
Entraves à participação
A introdução de mecanismos de participação popular, porém, não depende somente de uma reforma no arcabouço jurídico-político, mas fundamentalmente de uma mudança na cultura política da população, dos atores políticos eleitos e dos meios de comunicação. Para Silvana, a participação só será possível “quando a sociedade estiver madura para entender seu papel”, o que demanda uma mudança da cultura política. E, como lembra Olívio Dutra, “não se muda uma cultura por decreto”.
Porém, há especialistas que apontam reformas institucionais que ainda são necessárias para aprimorar a participação direta. Apesar de haver um aumento na quantidade de cidadãos participando das conferências, conselhos e do Orçamento Participativo nos locais em que ele existe, ainda há distorções no que diz respeito à participação de determinados segmentos nos espaços de discussão política. No OP de Porto Alegre, por exemplo, o número de mulheres só é igual ao de homens se consideradas aquelas sem laço matrimonial. Segundo estudo do pesquisador Luciano Feddozi, realizado em 2005, que analisou o perfil dos participantes do Orçamento Participativo nos últimos anos, 62% das mulheres que participam como conselheiras eleitas são solteiras, enquanto 74% dos homens eleitos conselheiros são casados. Isso se deve, segundo ele, à falta de tempo por conta da dupla jornada de trabalho ou à tradição patriarcal de predomínio dos espaços públicos pelos homens. Também as faixas da população mais jovens, entre 16 e 25 anos e 26 a 33 anos, estão sub-representadas nas instâncias de participação de delegados [hiperlink: Enquanto maiores de 50 anos compõem 43,96% dos conselheiros eleitos, a juventude de 16 a 25 anos corresponde a 19%.] do Orçamento Participativo.
"Não é que esses grupos não tenham vontade de participar. A questão é como institucionalizar essa participação. Na eleição de delegados ou conselheiros, esses grupos não são contemplados", diz Enid Rocha Andrade Silva, pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Para ela, a saída para superar essa distorção não é difícil. "Ações afirmativas. Da mesma forma que você coloca cotas no âmbito do legislativo para ter candidatas mulheres, você teria que levar em consideração, dentro do critério populacional, uma medida de proporção de gênero, por exemplo".
Porém, a própria eleição de delegados e a criação de sub-representações nos mecanismo de participação é, para alguns críticos, uma distorção do princípio do orçamento participativo. Olívio Dutra teme que o processo de eleições de delegados esteja dando ao processo um caráter mais representativo do que direto. "A ideia da complementaridade entre a democracia representativa e a participativa, que possibilita ela ser exercida no cotidiano, foi se diluindo, alegando-se questões de administração, agilidade, governabilidade, de exigências da lei e de relação com outros poderes".
A proposta de organização do orçamento pela população sempre incomodou setores mais refratários à ideia da participação popular, que alegam que qualquer proposta de lei deve ser aprovada pelo Legislativo, sob o risco de se infringir a independência do legislativo. Mas a secretária municipal de Coordenação Política e Governança Local de Porto Alegre, Clênia Maranhão, garante que o processo de decisão popular não entra em conflito com o princípio de divisão dos três poderes de Montesquieu. "O governo respeita as decisões da comissão de orçamento participativo, mas as próprias lideranças não querem regularizar o mecanismo". Dutra defende ainda que os próprios parlamentares participem das assembleias populares para subsidiar as discussões da câmara.
Hoje, o orçamento participativo faz parte da realidade de mais de 100 municípios brasileiros, incluindo cinco capitais com mais de 100 mil habitantes – São Paulo, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Belém. Mas a capital gaúcha é uma das poucas a ter todo o seu orçamento aberto para o debate democrático. Em Belo Horizonte, apenas metade das verbas orçamentárias tomam os rumos decididos pelos fóruns populares e, em Recife, cuja experiência durou somente até 2000, a fração que era aberta para a consulta popular era bem menor: 10% do orçamento.
Mas, para além das distorções e da polêmica em torno da validade das decisões tiradas nas conferências e nas reuniões do OP, a grande imprensa ainda questiona o governo por supostamente criar, com estes mecanismos, um mis-en-scène para implantar seus projetos via conferência. Segundo o editorial de O Globo, apenas a militância é ouvida – como se a organização popular fosse algo ruim. Mas mesmo essa tese não se sustenta: de acordo com o estudo da pesquisadora Enid sobre o perfil da participação social nas conferências, 15% dos participantes não pertencem a nenhuma organização, 62% militam em algum movimento social ou sindical, e o restante integra ONGs ou entidades profissionais. No Orçamento Participativo de Porto Alegre, a participação da militância é ainda menor: dados de 2005 mostram que 57% dos participantes estavam associados a alguma entidade ou movimento, tendo ocorrido uma queda de 19% em 10 anos. A pesquisa ainda mostra que 53,74% dos participantes do OP não têm preferência partidária, ou seja, apesar de haver uma quantidade significativa de militantes, existe uma participação cada vez maior de cidadãos não comprometidos com partidos ou movimentos sociais.
A imprensa, segundo Silvana, precisa se debruçar mais sobre os processos de participação popular, mas diz que não vê má-fé na depreciação pública de iniciativas como a Conferência de Cultura. "Acho que é mais falta de interesse do que má-fé". Mas acrescenta: "A imprensa não é imparcial e estamos em ano eleitoral. Isso certamente rebate em todas essas questões, seja de um lado ou de outro".
O que já mudou na prática
Um dos fatores que Enid Rocha Andrade Silva, pesquisadora do IPEA, considera como uma das causas da relativa baixa participação popular nas conferências é a falta de percepção e de comunicação dos resultados que elas já geraram. Falta do que comunicar não é: no período entre 2003 e 2006, quando foram realizadas 34 conferências, somente quatro delas não resultaram em nenhuma deliberação. Abaixo seguem algumas medidas que resultaram de conferências nacionais ao longo da história.
2ª Conferência Nacional de Saúde – Realizada em 1950, seus debates foram responsáveis pela criação do Ministério da Saúde seis anos depois.
8ª Conferência Nacional de Saúde – Movimentos sociais de saúde debateram mudanças no setor, o que depois se concretizaria na Reforma Sanitária e na criação do Sistema Único de Saúde (SUS), um dos únicos do mundo a ter caráter universal e público. Foi também a primeira conferência da área com ampla participação popular.
9ª Conferência Nacional de Saúde – Responsável por pressionar o Executivo a municipalizar os serviços de saúde.
10ª Conferência Nacional de Saúde – Discutiu financiamento da área de saúde e resultou na Emenda 29 à Constituição Federal, aprovada em 2000, cuja regulamentação foi aprovada apenas em 2007.
1ª Conferência Nacional de Cidades – Resultou na criação de outro mecanismo participativo, o Conselho das Cidades, que facilitou a aplicação do Estatuto das Cidades em cada município.
4ª Conferência Nacional de Assistência Social – Responsável por pressionar o Executivo a criar o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que organiza políticas e programas de seguridade social.
1ª Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial – Levou à criação do decreto 6872/09, o Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Planapir), que indica ao Estado metas para superar as desigualdades raciais existentes no Brasil, por meio de adoção de ações afirmativas associadas às políticas universais.
1ª Conferência Nacional de Segurança Pública – Definiu princípios e diretrizes para o Plano Nacional de Segurança Pública, ainda em fase de elaboração.
1ª Conferência Nacional de Comunicação – Debates pautaram para o governo a necessidade de criação de um Plano Nacional de Banda Larga, em fase de elaboração.
2ª Conferência Nacional do Esporte – Levou à aprovação da Lei de Incentivo ao Esporte e ao aperfeiçoamento dos programas Segundo Tempo, Esporte e Lazer da Cidade e o Bolsa-Atleta.
Próximas conferências 2ª Conferência Nacional de Cultura - de 11 a 14 de março
1ª Conferência Nacional de Educação - de 23 de março a 27 de abril
4ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação - de 26 a 28 de maio
3ª Conferência Nacional do Esporte - de 3 a 6 de junho
4ª Conferência Nacional de Cidades - de 25 a 28 de maio
4ª Conferência Nacional de Saúde Mental - de 27 a 30 de junho
1ª Conferência Nacional de Defesa Civil - de 25 a 27 de março
2ª Conferência Nacional de Economia Solidária - junho de 2010
1ª Conferência Mundial sobre o Desenvolvimento de Sistemas Universais de Seguridade Social - 1 a 5 de dezembro
1ª Conferência Internacional Infanto-Juvenil, "Vamos cuidar do Planeta" - de 5 a 10
Revista Forum - 30 de Março de 2010
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